中國房市“雙限”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

功夫茶客

2014年10月28日 07:10 AM 中國房市“雙限”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授 盧鋒為英國《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)撰稿
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中國國慶長假前夕，中國央行發(fā)文宣布退出早先房貸數(shù)量限制政策。此前，絕大部分曾實(shí)施限制居民購房數(shù)量城市已紛紛退出限購。目前雖仍有少數(shù)城市維持購房數(shù)量管制，中國房市“雙限”政策已大體宣告淡出。

中國房地產(chǎn)政策在新世紀(jì)初年頻繁調(diào)整，2011年前后引入“雙限”管制，更是引發(fā)熱烈討論。房地產(chǎn)為何成為中國宏調(diào)政策焦點(diǎn)對象？當(dāng)初為何需要推出“雙限”超常舉措？探討這些問題是反思中國十年宏調(diào)史的必要功課，對觀察中國房地產(chǎn)市場目前走勢也有助益。一項(xiàng)爭議政策退出之際提供理解其真實(shí)含義的好機(jī)會(huì)。
前文討論過，通脹環(huán)境下不同商品與資產(chǎn)價(jià)格漲幅與各自供給彈性大小成反比。與這一規(guī)律相聯(lián)系，新世紀(jì)初年中國房地產(chǎn)等資產(chǎn)價(jià)格大幅飆升，成為通脹沖擊下物價(jià)動(dòng)態(tài)有別于改革較早時(shí)期的突出特點(diǎn)。中國寬泛化宏調(diào)政策在搞對價(jià)格、管好貨幣方面著力不足，使得通脹失衡難以根治，房地產(chǎn)調(diào)控成效不彰折射宏調(diào)困境，“雙限”是這個(gè)時(shí)期房地產(chǎn)政策變奏曲的高潮內(nèi)容。
新世紀(jì)初年中國房地產(chǎn)調(diào)控跌宕起伏。初期政策以鼓勵(lì)呵護(hù)為主，世紀(jì)之交促進(jìn)內(nèi)需政策環(huán)境下房地產(chǎn)業(yè)“野蠻生長”；針對新一輪信貸擴(kuò)張導(dǎo)致房地產(chǎn)偏熱苗頭，2003年6月央行發(fā)布121文件加碼房貸監(jiān)管，然而受到業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑與“輿論狂轟濫炸”；兩個(gè)月后中國國務(wù)院出臺18號房地產(chǎn)政策文件，強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)是“國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，要求對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和項(xiàng)目繼續(xù)加大信貸。文件指出房地產(chǎn)存在一些問題，不過總體仍側(cè)重鼓勵(lì)呵護(hù)。

第二階段頻繁抑制房地產(chǎn)過熱。隨通脹壓力加大與房價(jià)快速增長，2004年4月中國政府將房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目資本金比例由20%及以上提高到35%及以上，標(biāo)志房地產(chǎn)調(diào)控取向悄然轉(zhuǎn)變。2005年3月和4月頒發(fā)“前國八條”和“后國八條”，部署“穩(wěn)定住房價(jià)格”、“土地供應(yīng)調(diào)控”、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)交易等政策。2006年5月“國六條”“制止擅自變更項(xiàng)目、囤積房源和哄抬房價(jià)”。同年出臺著名“雙70％標(biāo)準(zhǔn)”管制，對購房5年內(nèi)轉(zhuǎn)手交易住房按售房收入全額征收營業(yè)稅，征收二手房轉(zhuǎn)讓個(gè)人所得稅。
2007年加大房地產(chǎn)調(diào)控力度。9月27日中國央行和銀監(jiān)會(huì)推出差異性房貸政策，購房首付比例和利率水平隨購房套數(shù)增加大幅提高。具體而言，對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以下的，貸款首付款比例不得低于20%；首套面積90平方米以上，首付款比例不低于30%；二套（含）以上住房貸款首付比例不得低于40%，貸款利率不得低于同期同檔次基準(zhǔn)利率1.1倍。
第三階段又轉(zhuǎn)而重手刺激。作為“四萬億”計(jì)劃一部分，2008年12月底官方新文件要求“落實(shí)和出臺有關(guān)信貸政策措施，支持居民首次購買普通自住房和改善型普通自住房”。“支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合理的融資需求”。同時(shí)放松房貸管制，實(shí)際上取消一年多前引入的差異性房貸管制。
刺激政策另一重要舉措，是2009年5月底把普通住房項(xiàng)目最低資本金比例從35%下調(diào)至20%，其他房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目最低資本金比例從35%下調(diào)到30%。中國官方把固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度視為“宏觀調(diào)控手段”，上述政策顯然意在進(jìn)一步刺激。然而考慮“四萬億”計(jì)劃刺激房價(jià)應(yīng)聲而起，從2008年11月到2009年5月半年間全國平均房價(jià)飆升28.2%，這時(shí)降低資本金比例著實(shí)令人費(fèi)解。
第四階段政策再度急促轉(zhuǎn)向。面對貨幣信用大尺度放松推動(dòng)房地產(chǎn)泡沫因素增長的形勢，從2009年年底到2011年初約一年間，推出四波力度遞增的調(diào)控舉措。一是2009年12月14日中國政府提出抑制房地產(chǎn)投機(jī)、加強(qiáng)監(jiān)管等“國四條”任務(wù)，發(fā)出政策轉(zhuǎn)向信號。二是3周后2010年元月7日“國十一條”要求加大差異房貸管制，規(guī)定對申請購買第二套（含）以上住房的家庭貸款首付款比例不得低于40％，貸款利率嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)”。
三是2010年4月出臺“新國十條”進(jìn)一步抑制需求。一是強(qiáng)化首付與利率調(diào)控力度：規(guī)定包括“90平方米以上首付款比例不得低于30%。二套首付不低于50%，利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍。三套及以上住房首付比例和利率應(yīng)大幅提高�！倍�是部署直接數(shù)量限制。規(guī)定對房價(jià)上漲過快地區(qū)商業(yè)銀行暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款，對不滿足要求非本地居民暫停發(fā)放房貸，另外還指示地方人民政府視情況“在一定時(shí)期內(nèi)限定購房套數(shù)�！�
最后則是2011年元月推出“新國八條”限購令，要求各相關(guān)城市從嚴(yán)制定和執(zhí)行住房限購措施。對已擁有1套住房的當(dāng)?shù)貞艏�居民家庭、能夠提供�?dāng)?shù)匾欢�年限納稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏�居民家庭限�?套住房，對已擁有2套及以上住房的當(dāng)?shù)貞艏�居民家庭、擁�?套及以上住房的非當(dāng)?shù)貞艏�居民家庭、無法提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏�居民家庭，要暫停在本行政區(qū)域內(nèi)向其售房。
市場機(jī)制有助于提升經(jīng)濟(jì)效率與福利。中國1998年開始實(shí)施住房市場化改革，對經(jīng)濟(jì)增長與改善居民住房做出了巨大貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行離不開價(jià)格調(diào)節(jié)、自愿交易等前提條件。限制價(jià)格是對市場經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)厲管制，限制交易數(shù)量則是力度更大的行政干預(yù)舉措。在邏輯上，如果對市場交易商品勞務(wù)可以任意進(jìn)行數(shù)量限制，市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)區(qū)別一定程度上便不復(fù)存在了。
不過上述簡略觀察顯示，中國官方當(dāng)時(shí)推出房市“雙限”舉措，并非基于一般意義上對行政干預(yù)的偏好，而是出自應(yīng)對當(dāng)時(shí)貨幣超發(fā)與通脹形勢的急迫需要。依據(jù)中國官方數(shù)據(jù)，刺激經(jīng)濟(jì)推出后17個(gè)月全國房價(jià)飆升46.6%，消費(fèi)物價(jià)指數(shù)經(jīng)過一段滯后期也開始新一輪快速上升�！靶聡�八條”限購令推出前夕，時(shí)任中國總理溫家寶在回答網(wǎng)民為什么到處都在漲價(jià)提問時(shí)說：“你的一番話，刺痛了我的心”，折射高層很重視當(dāng)時(shí)通脹形勢。
“限購令”這類重手行政干預(yù)舉措顯然會(huì)對市場機(jī)制帶來負(fù)面影響。不過鑒于當(dāng)時(shí)貨幣信用過度擴(kuò)張伴隨通脹加劇的現(xiàn)實(shí)情況，采用本身并非合意手段遏制形勢進(jìn)一步惡化，在中國政策短期選擇空間較大的體制背景下，應(yīng)是務(wù)實(shí)合理的政策選擇。由此理解“雙限”政策的現(xiàn)實(shí)必要性，意味著需要總結(jié)貨幣信用超常擴(kuò)張的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加深認(rèn)識開放宏觀經(jīng)濟(jì)成長的內(nèi)在規(guī)律，提升宏觀政策科學(xué)水平與穩(wěn)健程度。
由此反思當(dāng)初有關(guān)政策爭論不無啟示。如“限購令”出臺后，一些法學(xué)家對政府采用紅頭文件方式“限制民事主體購買房屋”有保留看法，對這一政策與《立法法》、《物權(quán)法》、《合同法》是否一致提出質(zhì)疑。也有法學(xué)家依據(jù)中國政府文“件在國家治理中的實(shí)際重要作用，認(rèn)為對限購令性質(zhì)與合法性無需討論，甚至提出我們應(yīng)像敬畏“頭頂星空”一樣，對這些政策“充滿無限的敬畏”。
“敬畏說”強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)實(shí)的就是合理的”自有道理。不過我們不應(yīng)忘記，過去30多年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目成就，正是在對歷史上完全依靠“紅頭文件”甚至“最高指示”治國理政與管理經(jīng)濟(jì)模式不斷改革修正過程中實(shí)現(xiàn)的，在體制轉(zhuǎn)型時(shí)代顯然還需重視“合理的才是現(xiàn)實(shí)的”，動(dòng)態(tài)持續(xù)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以探求經(jīng)濟(jì)體制與運(yùn)行機(jī)制的逐步改進(jìn)與完善。
更值得關(guān)注的，是不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖在更為一般意義上闡釋限購令的合理性依據(jù)。這類“力挺”觀點(diǎn)無論是評論短文或論文報(bào)告，大抵認(rèn)為住房是一種特殊商品并具有經(jīng)濟(jì)稀缺性，我國收入分配不均問題加劇房地產(chǎn)市場失靈，并且市場機(jī)制難以自發(fā)實(shí)現(xiàn)服務(wù)民生目標(biāo)，因而房市“雙限”不僅自然合理而且極為必要。這類觀點(diǎn)雖一度流行，然而結(jié)合這項(xiàng)政策實(shí)施至今和退出的全部情況，不難看出其內(nèi)在局限與矛盾。
我們看到，“雙限”政策實(shí)施三年多時(shí)間，中國房地產(chǎn)行業(yè)特殊性或稀缺性并無根本變化，收入分配狀態(tài)也未有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)應(yīng)更好服務(wù)民生的立論今天與過去同樣正確……“力挺論”倚重的上述結(jié)構(gòu)性變量都沒有根本變化，可見這些因素難以很好解釋為什么當(dāng)初不得不訴諸“雙限”，而現(xiàn)今卻可以從容退出。筆者認(rèn)為，決定性變化其實(shí)是宏觀環(huán)境變量，當(dāng)前貨幣信用寬松盛宴暫時(shí)告一段落，通脹怪獸被階段性制服，多年喧囂躁動(dòng)的房地產(chǎn)行業(yè)難以回避調(diào)整。
中國房市“雙限”案例具有難得認(rèn)識價(jià)值。我們看到，“四萬億”刺激與貨幣超常擴(kuò)張推動(dòng)房價(jià)快速飆升，政府不得不接二連三調(diào)控以至訴諸強(qiáng)行限購。十八大后政府不再出臺針對房價(jià)新“遏制”政策，然而隨著貨幣政策回歸中性穩(wěn)健，房地產(chǎn)泡沫因素如釜底抽薪面臨調(diào)整。兩方面經(jīng)驗(yàn)事實(shí)提供的“天然試驗(yàn)”顯示，房價(jià)泡沫并非市場失靈的注定結(jié)果，而是市場環(huán)境下貨幣信用過度擴(kuò)張的產(chǎn)物，政府管好貨幣是治理房地產(chǎn)及其它資產(chǎn)泡沫的對癥藥方。

（注：本文僅代表作者觀點(diǎn)，作者近期出版《搞對價(jià)格管好貨幣》、《大國追趕的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀察》等專著。本文編輯徐瑾 jin.xu@ftchinese.com）