政策性金融機制與保障性住房建設(shè)

樂居

扎實有效地推進住房保障工作，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、改善民生問題的重要舉措。通過推進保障性住房建設(shè)，能夠部分還原住房的消費品屬性，提升城市的人口吸納能力，為新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造重要的物質(zhì)條件。但是，從目前各地的實際情況來看，由于缺乏必要的金融支持，推進保障性住房建設(shè)正面臨現(xiàn)實的瓶頸和障礙。因此，建立一個具有持續(xù)運作能力的政策性金融體系，是確保住房保障工作能夠長期、穩(wěn)定運行不可或缺的舉措。

  保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

新華社發(fā)

  以廉租房為主的保障性住房建設(shè)資金匱乏現(xiàn)象相對突出。當(dāng)前，我國保障性住房建設(shè)資金的主要來源包括中央和地方政府財政預(yù)算資金、土地出讓收入、國家開發(fā)銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、企業(yè)投資資金等。在經(jīng)濟適用房、限價房或棚戶區(qū)改造等類型的保障性住房建設(shè)中，商業(yè)銀行貸款與企業(yè)投資資金參與相對積極，而在廉租房或公租房建設(shè)中則參與較少。究其原因，前一種保障性住房的商品性更強，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益更為可觀。與之相比，廉租房或公租房則因其建設(shè)周期長、租金收益低、現(xiàn)金流動差，導(dǎo)致社會資金缺乏參與的動力。

  保障性住房建設(shè)的金融支持缺乏可持續(xù)性。目前，在廉租房或公租房建設(shè)的融資方面，各地應(yīng)對辦法主要有：以配建捆綁的方式由商品房開發(fā)商籌集保障房建設(shè)資金，出售保障房配建商業(yè)設(shè)施以回籠部分建設(shè)資金，將部分公租房出售給符合條件的承租人以回籠建設(shè)資金，通過地方政府融資平臺籌集商業(yè)貸款等。另外，也有一些地區(qū)通過將大型企業(yè)自建房作為保障房建設(shè)的一種類型，或者要求國有企業(yè)承擔(dān)部分保障房建設(shè)任務(wù)等。上述措施中的絕大部分都受到特定條件的限制，難以成為保障房建設(shè)資金來源的常規(guī)方式，也難以構(gòu)成具有可持續(xù)性的政策性住房金融機制。

  財政和政策性資金無法與市場資金形成合力。從經(jīng)濟規(guī)律來講，住房金融的核心功能就是將保障性住房建設(shè)的宏觀效益與微觀效益、長期效益與短期效益加以匹配，以形成社會資源在住房市場上的良性循環(huán)。政策性或財政性資金在保障房建設(shè)中的作用，就在于彌補市場資金在短期和長期收益上的失衡，引導(dǎo)社會資金的合理配置。但從目前的融資情況來看，財政性和政策性資金實際上是建設(shè)資金的主要來源，市場或社會資金的參與幾近于零。因此，保障性住房建設(shè)所產(chǎn)生的長期收益，難以在即期市場上有效貼現(xiàn)和定價，從而制約了市場資金的參與程度。

  住房保障資金的安排和利用缺乏必要的差異性。在保障性住房制度中，針對不同社會群體所提供的住房保障具有不同的經(jīng)濟意義和保障性質(zhì)，其具體形式理應(yīng)區(qū)別對待。例如，針對少部分特殊困難群體的住房保障，應(yīng)具有社會救助和社會基本保障性質(zhì)，資金投入也具有明顯的公益和社會救助性質(zhì)；而針對部分大學(xué)畢業(yè)生和農(nóng)民工等在一定時期支付能力較低的群體，則應(yīng)當(dāng)以廉租房的形式提供住房保障，其財政或政策性資金的主要補充環(huán)節(jié)應(yīng)該在于廉租房租金與市場租金之間的差價，而不應(yīng)當(dāng)將政府性資金集中于建設(shè)環(huán)節(jié)。同樣，目前納入保障房范疇的人才引進房、企業(yè)職工用房也具有不同的保障性質(zhì)，政府性資金所應(yīng)當(dāng)扮演的角色顯然也應(yīng)當(dāng)有所差異。當(dāng)前，各地保障性住房資金在統(tǒng)一借貸和管理的同時，未能就不同類型保障房所針對的保障群體和保障特性進行差異化對待，導(dǎo)致政府性資金和其他社會資金之間出現(xiàn)了錯配的現(xiàn)象。

  如何構(gòu)建住房保障領(lǐng)域的政策性金融機制

  住房金融機構(gòu)改革和住房金融工具創(chuàng)新受制于國家金融立法以及金融監(jiān)管等諸多方面，較為復(fù)雜繁冗。筆者試就此領(lǐng)域的改革擬出框架性方案：

  國家在金融監(jiān)管政策上應(yīng)進一步區(qū)別對待為保障性住房建設(shè)融資而產(chǎn)生的地方性公共債務(wù)。例如，降低商業(yè)銀行參與保障性住房建設(shè)項目尤其是廉租房建設(shè)項目貸款的風(fēng)險權(quán)重，減少此類貸款的資本金占用；允許地方政府自主發(fā)行符合監(jiān)管要求的保障房專項債以提升融資效率。

  以保障性住房項目融資為試點，盡早建立住房貸款的再融資市場。各類住房貸款占用銀行信貸資金的存量較大，對于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整十分不利，也容易造成金融資源在期限和結(jié)構(gòu)上的錯配。因此，建立住房貸款的再融資市場勢在必行。由于保障性住房項目貸款體量較小、信貸結(jié)構(gòu)較為清晰，因此將其作為試點，既可以確保改革能夠穩(wěn)步推行，又可以在當(dāng)前階段更好地支持保障性住房建設(shè)。

  以舊城改造和棚戶區(qū)改造為契機，將社區(qū)銀行等社區(qū)投資金融機構(gòu)制度納入到金融改革計劃之中。通過此類金融機構(gòu)，可以使現(xiàn)有的住宅小區(qū)物業(yè)維修基金更為規(guī)范和透明地納入到現(xiàn)代化的金融體系中運行；同時還可以考慮在住宅開發(fā)管理和物業(yè)管理中，以社區(qū)投資金融機構(gòu)為主體，按照適當(dāng)比例歸集部分住宅維修基金以投資于住宅社區(qū)持續(xù)的維修、改造和再建。

  改革公積金管理體系，以公積金制度為基礎(chǔ)建立政策性住房金融體系。建議國家設(shè)立政策性住房銀行，通過住房人之間的互助機制以及政府適當(dāng)?shù)睦�率補貼機制，提高現(xiàn)有公積金的利用效率，同時建立起適應(yīng)不同收入群體的政策性住房信貸體系。

  允許公益資金以項目制形式建設(shè)為特定群體提供免費住所的建筑，并制定規(guī)范此類項目運行的法規(guī)。一是要為此類項目的土地和財稅優(yōu)惠措施提供法律依據(jù)，二是要對此類項目投入、運營和管理運作提供規(guī)則依據(jù)。此外，作為社會公益的一個補充，國家也可以考慮在現(xiàn)有福利彩票體制中設(shè)立專門以公益性住房為目的的彩票基金，鼓勵社會資金通過多種渠道向公益性住房項目捐資。

  (作者單位：浙江萬里學(xué)院法學(xué)院；本文系國家社科基金項目“基于利益平衡原則的保障性住房建設(shè)法律問題研究”〔12BFX089〕的階段性成果)

光明日報

能不能

扎實有效地推進住房保障工作，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式

充電

建立一個具有持續(xù)運作能力的政策性金融體系，是確保住房保障工作能夠長期、穩(wěn)定運行不可或缺的舉措

wenwen

 以廉租房為主的保障性住房建設(shè)資金匱乏現(xiàn)象相對突出