從“諸侯割據(jù)”到城市聯(lián)盟

扎根 · 發(fā)表于 2013-11-5 09:30:00

南方日報

作者：姜玉龍鄭佳欣

廣州“限外”風(fēng)聲傳出，同城化的“兄弟”佛山踴躍發(fā)聲，“廣佛候鳥”們在網(wǎng)上建言。廣州市市長陳建華回應(yīng)：廣州市將多方聽取意見和建議，充分協(xié)商、動態(tài)調(diào)整。

  這是珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)的生動寫照。從寸土必爭的“諸侯割據(jù)”，到合縱連橫的城市聯(lián)盟，人口超過3000萬、地區(qū)生產(chǎn)總值近2.5萬億元的珠三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐正不斷加快，但仍迫切需要提速。中共中央政治局委員、省委書記胡春華提出，要促進珠三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地發(fā)揮對全省的輻射帶動作用。

  如何構(gòu)建適合珠三角城市群的區(qū)域協(xié)調(diào)機制以提升區(qū)域競爭力、促進城區(qū)對接融合、加快一體化進程？暨南大學(xué)教授胡剛建議，可從珠三角20余處城市交界地帶開始試點合作，在存量保持、增量合作、新量雙生理念上實現(xiàn)流量互通。

  大調(diào)研

  競與合

  機場港口競賽凸顯“不協(xié)調(diào)”

  珠三角地區(qū)近年來逐步提高了公路、軌道、水路、航空和管道等交通運輸方式的綜合效能，但由于體制未完全理順，仍存在發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題

  “要想富，先修路。”改革開放之初流傳的這句口號，放在謀求世界級城市群的珠三角身上，已不是幾層砂石幾道瀝青可以搞掂的“初級水平”，而是海陸空立體發(fā)展之“路”。

  到去年，珠三角地區(qū)高速公路通車總里程達3310公里，比2008年增加1210公里，核心區(qū)域密度高達9.09公里/百平方公里，位居世界前列，并率先實現(xiàn)“縣縣通高速公路”。

  武廣高鐵、京廣高鐵相繼通車，城際軌道建設(shè)也在熱火朝天推進。2012年，珠三角軌道交通運營里程達1491公里，比2008年增加911公里。

  珠三角民航機場旅客吞吐能力達到8300萬人次，比2008年增加3100萬人次。

  《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》實施5年來，珠三角一體化大交通格局初成，珠三角大城市群的脈絡(luò)在不斷延伸。

  問題卻不能忽視。今年6月，國家審計署的審計工作報告顯示，珠三角地區(qū)通過優(yōu)化布局，逐步提高了公路、軌道、水路、航空和管道等交通運輸方式的綜合效能，但由于體制未完全理順，仍存在發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

  東莞長安涌頭社區(qū)居民對此有著切身體會。2008年，長安鎮(zhèn)德政東路修到莞深交界，準備跨過界河與深圳松崗雄宇路對接。一道高約2米長達數(shù)百米的圍墻卻立了起來，讓通途成了斷頭路，一斷5年。坊間有說法稱，涌頭社區(qū)房屋租金比松崗塘下涌社區(qū)便宜，居住環(huán)境和配套生活娛樂設(shè)施卻比塘下涌優(yōu)越，塘下涌的一些居民擔(dān)心打通兩條路后會造成租房人員大量流失，影響當(dāng)?shù)氐某鲎夥可狻?/font>

  相比一兩條“斷頭路”，珠三角的機場和港口競賽也像是為深化合作豎起了一面無形的墻。

  在珠三角方圓200公里的狹長地帶，廣州、深圳、珠海、香港、澳門五大機場分布其中，儼然成為倫敦之后的全球第二大機場群。五大機場陸續(xù)擴建，今年又有廣州第二機場、惠州機場要加入競爭的聲音，對珠三角機場競合的爭論也一直不絕于耳。

  在今年6月的“珠三角五大機場2013年主席會議”上，中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心教授鄭天祥認為，五大機場要通過分工合作形成新型“競合關(guān)系”，五大機場可以組建聯(lián)營股份公司，形成“組合機場群”，從行政協(xié)調(diào)向行政、市場協(xié)調(diào)，再向市場協(xié)調(diào)過渡。

  珠三角兩岸港口發(fā)展也面臨著類似的局面。有學(xué)者研究顯示，珠江口沿岸分布著廣州港、深圳港、東莞虎門港、珠海港、中山港等港口，周邊有湛江港、惠州港、汕頭港等，腹地重疊、碼頭鄰近、功能同質(zhì)造成港口激烈競爭。

  觀察珠三角過去5年在交通基礎(chǔ)設(shè)施上的得與失、競與合，背后凸顯的是從“諸侯割據(jù)”邁向“城市聯(lián)盟”的“成長煩惱”。

  有報告指出，當(dāng)前，不存在行政隸屬關(guān)系的城市區(qū)域之間存在著嚴重的行政分割現(xiàn)象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關(guān)系受到嚴重阻礙。

  在專家看來，與世界級城市圈相比，珠三角的差距不僅表現(xiàn)在GDP總量、重大項目上，更重要的是城市之間缺乏一種“聯(lián)盟的力量”。

  取與舍

  沖破壁壘建立起區(qū)域協(xié)調(diào)機制

  世界級城市群未來的發(fā)展趨勢，“利益協(xié)同化”將是最鮮明的特點之一。實現(xiàn)利益平衡和互讓需要一系列平衡經(jīng)濟利益的體制機制

  7月19日，煙波浩渺的杭州灣上，長為10.1公里的嘉紹跨海大橋正式通車，成為橫亙杭州灣的第二座跨海大橋。再往前回溯5年，橋身長36公里的杭州灣跨海大橋全線貫通。

  這座目前世界上長度第三的跨海大橋，建設(shè)設(shè)想始于1993年。巧合的是，在珠三角，同樣是超級跨海大橋的港珠澳大橋，1992年已開始可行性研究。

  不過，直至杭州灣大橋通車一年后，位于珠三角口岸的港珠澳大橋才宣布動工。

  同是跨區(qū)域的大型交通項目，杭州灣大橋“后發(fā)先至”，港珠澳大橋卻一再遷延。

  兩座大橋的命運，折射的是城市與“聯(lián)盟”利益取舍的角力。事實上，杭州灣大橋同樣涉及地方利益格局的變動。該橋通車后，寧波一躍成為連接上海、蘇南和溫臺乃至福建南部的樞紐城市，多年以來一直位居浙江陸上交通中心的杭州地位不再獨尊。

  要打造世界級城市群，利益協(xié)調(diào)是不得不邁過的“坎”。中國規(guī)劃設(shè)計院副院長楊保軍表示，世界級城市群未來的發(fā)展趨勢，“利益協(xié)同化”將是最鮮明的特點之一。

  如何搭建一套“可以商量”的城市聯(lián)盟機制？提出打造“世界第六大城市群”的長三角，在利益協(xié)同、區(qū)域一體化的機制方面已多有探索。成立于1992年的長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，輻射力與日俱增，其會員城市從最初的15個擴容至30個，有的城市為“入長”，10年申請不止。

  “長三角區(qū)域一體化的核心就是制度合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城市的定位與分工、資源合理配置、基礎(chǔ)設(shè)施銜接、環(huán)境保護、人口綜合管理等重大問題�！鄙虾Ｉ缈圃翰块T經(jīng)濟研究所副所長、國家發(fā)改委長三角區(qū)域規(guī)劃綜合組成員郁鴻勝表示，這個協(xié)調(diào)會不同于“俱樂部”，入會后，會員城市要多為區(qū)域的全局考慮。

  在整體協(xié)調(diào)機制下，長三角城市間的局部協(xié)調(diào)幾乎從未間斷。浙江嘉善縣與相鄰的上海金山區(qū)之間，通過“滬浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作聯(lián)席會議制度”，讓嘉善姚莊鎮(zhèn)通往金山楓涇鎮(zhèn)的“友誼大道”對接上了朱楓公路；揚州與上海、杭州、寧波、鎮(zhèn)江等城市實現(xiàn)跨省、市就醫(yī)結(jié)算等。

  反觀珠三角，類似的整體協(xié)調(diào)機制卻相對滯后。

  廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈分別建立起局部范圍內(nèi)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議制度，但與長三角跨越省、市的整體協(xié)調(diào)相比，珠三角的協(xié)調(diào)機制限于臨近市之間，協(xié)調(diào)范圍較小。

  “實現(xiàn)利益平衡和互讓不能僅靠哥們義氣，需要一系列平衡經(jīng)濟利益的體制機制�！庇袑＜抑赋�，珠三角城市群區(qū)域內(nèi)缺乏一個有效的群區(qū)層面的區(qū)域調(diào)控手段或機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，這使得各地發(fā)展差異性大，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對粵港澳優(yōu)勢的相互融合有可能因為根本性制度差異而產(chǎn)生障礙。

  要真正破除利益博弈造成的城市壁壘，除需建立大范圍的協(xié)調(diào)機制外，還需觸及更深層次的機制障礙。廣東省社科院研究員、區(qū)域經(jīng)濟專家丁力表示，珠三角要實現(xiàn)一體化，地方政府應(yīng)首先“去利益化”，而要做到這一點，應(yīng)在全省財政體制、事權(quán)制度方面實行改革。

  大與小

  城市交界試點

  探路區(qū)域融合

  對接城市在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作實現(xiàn)互補和升級，在交通銜接、基建等方面實施新量共建共享、協(xié)商新領(lǐng)域的合作

  金沙洲“洲民”阿斌最近聽到不少好消息：翹首以盼的地鐵六號線首期全面進入運營調(diào)試階段；金沙洲大橋下，水上巴士悠然開航；金沙洲的廣百百貨將于今年底投入使用……

  被視為廣佛同城“試管”的金沙洲，1/3歸廣州管轄，2/3屬于佛山南海。美好的愿景以及遠低于城市中心區(qū)域的房價吸引了在越秀區(qū)工作的阿斌在那里置業(yè)。5年過去，數(shù)萬名像阿斌這樣的“廣佛候鳥”定居金沙洲。

  在暨南大學(xué)教授胡剛眼里，延綿的珠三角城市群的大板塊中，像金沙洲這樣的城市交界地帶多達20余處，包括穗—莞交界的南沙虎門地區(qū)、新中麻地區(qū)，廣—佛—中交界的番禺區(qū)—順德區(qū)—黃圃鎮(zhèn)等。

  大風(fēng)起于青萍之末。4萬多平方公里、5000余萬人口的珠三角，需要從更細小的拼圖間隙，找到區(qū)域協(xié)作機制的觸發(fā)器。

  從三大經(jīng)濟圈到更為細微的城市交界區(qū)，跨城市“功能分區(qū)”出現(xiàn)，城市間的空間聚合走向有機被專家視為珠三角“超級城市體”形成的重要標志。

  “珠三角城市群的快速發(fā)展和一體化進程的推進，使得各城市間的交界區(qū)相互建設(shè)交集，形成城市空間連綿發(fā)展區(qū)，但是由于遠離城市的行政經(jīng)濟中心，該區(qū)域在城市發(fā)展過程中的規(guī)劃銜接不足，出現(xiàn)行政邊緣化的現(xiàn)象，各種問題在交界區(qū)不斷產(chǎn)生�！焙鷦偨忉屨f。

  從被圍墻隔斷的跨區(qū)道路，到垃圾處理廠選址城市交界地帶的鄰避紛爭，正是區(qū)域協(xié)調(diào)缺失的矛盾凸顯。

  “跨區(qū)協(xié)調(diào)之所以復(fù)雜，正是在于涉及各個行政區(qū)的不同利益的平衡處理�！焙鷦偙硎�，城市交界地區(qū)的融合是空間結(jié)構(gòu)一體化的基本實踐層面，推進城市交界區(qū)融合要在珠三角城市群政府協(xié)調(diào)模式的框架下，在互惠互利的原則下，通過建立城際協(xié)商交流，對城市交界區(qū)的交通對接建設(shè)、生態(tài)環(huán)境處理等各方面形成政府合作。

  在胡剛“圈”出的城市交界地帶圖表里，還有深港交界的落馬洲河套地區(qū)、前后海地區(qū)以及珠澳合作區(qū)——橫琴新區(qū)。

  如何從細微的城市交界區(qū)合作，撬動港澳珠三角這個超級城市群的合作，城市交界地帶協(xié)作下的是一盤很大的棋。

  胡剛建議，對接城市在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)，對原有資源進行管理應(yīng)保持相應(yīng)的資源權(quán)屬不變，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作實現(xiàn)互補和升級，在交通銜接、基建、環(huán)保、住房、治安等方面實施新量共建共享，并結(jié)合交界區(qū)域優(yōu)勢協(xié)商探討新領(lǐng)域的合作，在存量保持、增量合作、新量雙生理念上實現(xiàn)流量互通，以實現(xiàn)交界城市的互利共贏局面，推進城市融合發(fā)展。

  以城市交界地帶的一塊塊拼圖，能否拼出城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的大未來？

  小與大的辯證與追問背后，需要珠三角9市以更大的勇氣和魄力聚合起“聯(lián)盟的力量”，更有力地推動廣東發(fā)展的巨輪加速向前。

  世界觀

  城市間建高效統(tǒng)籌機制

  實現(xiàn)良性合作錯位競爭

  世界級城市群往往有著高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制：或借助于科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃，并相應(yīng)立法來增強規(guī)劃的權(quán)威性；或依靠各城市政府間的聯(lián)合協(xié)商制度；或是民間自發(fā)形成的協(xié)調(diào)組織。

  中科院地理科學(xué)與資源研究所區(qū)域與城市規(guī)劃研究中心主任、城市發(fā)展研究室主任方創(chuàng)琳介紹，世界級城市群的經(jīng)濟在內(nèi)部嚴密的組織和分工協(xié)作基礎(chǔ)之上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅持多樣化，從而使得整個區(qū)域的綜合性功能遠遠大于單個城市功能的簡單疊加。

  法國的巴黎城市群1958年制定了地區(qū)規(guī)劃，1961年建立“地區(qū)整頓委員會”，1965年制定“巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃”，重新制定了一個多中心布局的區(qū)域規(guī)劃，推動法國巴黎—魯昂—勒阿弗爾城市群逐漸發(fā)展起來。

  英國的倫敦城市群則在1964年創(chuàng)建“大倫敦議會”負責(zé)大倫敦區(qū)的管理與發(fā)展問題，1985年依據(jù)《地方政府法案》由環(huán)境部承擔(dān)戰(zhàn)略規(guī)劃職能，1990年以來又先后引入了戰(zhàn)略規(guī)劃指引，以維持整個城市群戰(zhàn)略規(guī)劃的一致和協(xié)調(diào)。

  北美五大湖區(qū)城市群，芝加哥市長戴利在2002年牽頭成立了“五湖聯(lián)盟”(大湖及圣勞倫斯河計劃)，帶動各區(qū)市長互換信息、加強合作�，F(xiàn)“五湖聯(lián)盟”已成長為一個擁有美國、加拿大兩國近50座城市的聯(lián)合組織，每年會聚一次，就產(chǎn)業(yè)競爭、污染治理、氣候應(yīng)對等重大問題協(xié)調(diào)各方利益，確保各方實現(xiàn)共贏。

  高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制背后，則是分工明確的城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系——利用各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性和互補性，發(fā)揮分工合理、梯度均衡的產(chǎn)業(yè)協(xié)作力量。如美國的大紐約區(qū)城市群，當(dāng)紐約確立為世界金融中心、跨國公司總部集中地、專業(yè)管理服務(wù)部門聚集地后，第二大城市波士頓自動尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，將興盛一時的金融業(yè)逐步降低到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的8%，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展高科技研發(fā)、教育、商業(yè)、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在以波士頓為中心128公路環(huán)形科技園區(qū)已是僅次于硅谷的全美微電子技術(shù)中心。再如日本大東京區(qū)城市群，港口建設(shè)上也是分工明確、各展所長，千葉為原料輸入港，橫濱專攻對外貿(mào)易，東京主營內(nèi)貿(mào)，川崎為企業(yè)輸送原材料和制成品。

  專家論

  廣東國際戰(zhàn)略研究院研究員、廣東外語外貿(mào)大學(xué)教授李永寧：

  珠三角要建多個中心引領(lǐng)城市群發(fā)展

  李永寧廣東國際戰(zhàn)略研究院研究員、廣東外語外貿(mào)大學(xué)教授，社會問題和國際問題專家，曾在美國明尼蘇達大學(xué)、哈佛大學(xué)從事國際政治經(jīng)濟制度比較研究。

  南方日報：世界級城市群都強調(diào)分工與協(xié)作和資源整合。對于珠三角而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將起到什么作用？

  李永寧：珠三角相比大紐約、大東京、大倫敦這樣的國際級城市群尚存差距，但是協(xié)調(diào)發(fā)展是值得我們考慮的。法蘭克福城市范圍的中心區(qū)的面積與珠江新城相當(dāng)，但就是在這么小的區(qū)域里形成了巨大的金融中心，進一步影響了周邊區(qū)域甚至整個歐洲的發(fā)展。城市或者城市群首先應(yīng)該具備聚集功能，把當(dāng)?shù)匾约皣H上創(chuàng)新、人才、國際資本、新的發(fā)展模式等有助于其發(fā)展的功能要素聚集起來，形成自己獨特的影響力，進而在聚集的過程中輻射周邊，帶動周邊地區(qū)以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

  每個城市都有一定的分工，每個城市都可以具備一個或者若干個城市中心功能。世界級城市群的大都市區(qū)域不是一個空泛的城市概念，而是有自己獨特的功能，對于珠三角城市群而言，每個城市都應(yīng)該有自己的功能定位，可以由一個或者若干個“中心”構(gòu)成，而且這個“中心”不一定雷同，這是提升珠三角整體實力的重要方面。

  達沃斯本來是瑞士東南部的一個小鎮(zhèn)，一年一度的世界經(jīng)濟論壇讓這個小鎮(zhèn)成了經(jīng)濟領(lǐng)域的權(quán)威信息發(fā)布中心。法蘭克福則依靠金融、會展產(chǎn)業(yè)聞名全球，對周邊的小城鎮(zhèn)以及城市群產(chǎn)生輻射影響。珠三角也應(yīng)該出現(xiàn)一些這樣的城市或者中心。著眼當(dāng)下，廣州在打造會展中心和商貿(mào)中心方面有比較大的優(yōu)勢，深圳則在創(chuàng)新、科技方面頗具影響力。

  需要注意的是，珠三角又不同于歐美。歐美國家城市化已經(jīng)成熟，進入了后工業(yè)模式。而珠江三角洲正處于城市化發(fā)展的關(guān)鍵階段，是城市化和工業(yè)化多元發(fā)展。在發(fā)展定位和戰(zhàn)略制定上要更多考慮到我們發(fā)展歷程的特殊性，把城市化和工業(yè)化的提升放在同等重要的位置上考慮。國外完成了工業(yè)化再完成城市化，中間經(jīng)歷了大概一兩百年的時間，而珠三角只能在同時期把兩方面放在一起，努力提升。

  把珠三角城市群建成巨型都市區(qū)域，就是城市化發(fā)展中的大戰(zhàn)略；而打造不同的中心，就是推動城市化發(fā)展和城市群建設(shè)的新引擎。在國際上，許多專家是比較看好珠三角地區(qū)的。

  南方日報：珠三角城市群如何破解行政區(qū)劃的隔閡，建立合理配套的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)？

  李永寧：從地域上講，珠三角城市處于同一個行政構(gòu)架范圍，在分工協(xié)作上，比長三角城市群的跨省機制好辦一些。珠三角城市群的各個市也在逐步形成自己的內(nèi)部分工，雖然還不是很鮮明�？梢钥吹�，東莞的制造業(yè)，深圳的科技創(chuàng)新，珠海的生態(tài)環(huán)境都在發(fā)展，而佛山也在廣佛同城的過程中參與廣州的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和延伸，與廣州協(xié)作發(fā)展。總攬全局，在珠三角內(nèi)部形成的分工和協(xié)作是比較可行的。

  在國際都市群分工發(fā)展方面，可以有政府的規(guī)劃，但是談到具體的協(xié)作機制，珠三角還沒發(fā)育好，社會服務(wù)組織等中介機構(gòu)發(fā)展也不是很好。環(huán)境保護、招商引資、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新人才、就業(yè)與保障等領(lǐng)域，還需要大量政府主導(dǎo)下的專業(yè)機構(gòu)來完成。

  大事記

  2010年11月3日

  廣佛地鐵首通段正式投入運營，標志著廣佛同城化進入新的階段。

  2011年1月7日

  廣珠城軌廣州南至珠海北段正式通車，標志著珠三角一小時交通圈初步形成。

  2011年9月13日

  廣佛肇三地政府共同發(fā)布《廣佛肇經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃(2010年-2020年)》，首次明確三地五大戰(zhàn)略目標，面向21世紀建設(shè)新型城市群，廣佛肇一體化的重要任務(wù)是設(shè)施同城化、市場一體化、功能一體化、利益趨同化。

  2011年12月26日

  廣深港高鐵(廣深段)正式開通，廣州南站到深圳北站只需35分鐘。

  2012年3月

  廣佛肇經(jīng)濟圈第三次市長聯(lián)席會議召開，確定實現(xiàn)廣佛肇通信資費一體化。

  2013年1月1日起