“383改革方案”對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)意義重大

樂(lè)居

383”改革方案總報(bào)告摘要

農(nóng)村集體土地有條件入市、小產(chǎn)權(quán)房有條件妥善解決以及房產(chǎn)稅從試點(diǎn)到全面實(shí)施，“383改革方案”中的這些提法無(wú)疑順應(yīng)了時(shí)代呼喚，也是對(duì)此前房地產(chǎn)市場(chǎng)頑疾的一種大刀闊斧的改革。

日前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（簡(jiǎn)稱“國(guó)研中心”）首次公開(kāi)了其為十八屆三中全會(huì)提交的改革方案總報(bào)告全文，即“383改革方案”。方案的“三位一體”式改革體現(xiàn)了管理層通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”推動(dòng)改革的決心。方案列舉了八個(gè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，其中之一涉及房地產(chǎn)和土地制度改革。由于當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，因此，有關(guān)房地產(chǎn)和土地制度的改革，就顯得尤為重要。農(nóng)村集體土地有條件入市、小產(chǎn)權(quán)房有條件妥善解決以及房產(chǎn)稅從試點(diǎn)到全面實(shí)施，“383改革方案”中的這些提法無(wú)疑順應(yīng)了時(shí)代呼喚，也是對(duì)此前房地產(chǎn)市場(chǎng)頑疾的一種大刀闊斧的改革。

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地�！边@就意味著建設(shè)用地涉及農(nóng)村集體土地，都必須先由政府征收轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，然后由政府向市場(chǎng)壟斷供應(yīng)土地，從中獲取土地出讓金，這也是土地財(cái)政的核心。更重要的是，地方政府手中的土地是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品，地方政府從金融機(jī)構(gòu)獲得了大量信貸資金。正是認(rèn)識(shí)到了土地是“財(cái)富之母”，越來(lái)越多的地方政府走上了通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的路徑。

然而，這種路徑，至少帶來(lái)了三大難題：

其一，由于土地市場(chǎng)存在著用途管制和所有制管制，土地供應(yīng)彈性很小，無(wú)法及時(shí)跟上市場(chǎng)需求，再加上政府壟斷供應(yīng)土地和招拍掛的地價(jià)競(jìng)價(jià)制度，這就導(dǎo)致土地市場(chǎng)價(jià)格一輪一輪地上漲，地價(jià)上漲往往帶動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲。地根松緊對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)存在著巨大的正沖擊和負(fù)沖擊，引發(fā)了房地產(chǎn)市場(chǎng)紊亂，也扭曲了土地市場(chǎng)和房產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格。土地收益分配主要傾向于政府，而被征地農(nóng)民所獲甚少，由此誘發(fā)了一系列關(guān)于拆遷和圈地的群體性事件。

其二，由于房?jī)r(jià)上漲超過(guò)了大量剛性需求者的購(gòu)買能力，因此，“小產(chǎn)權(quán)房”就以其價(jià)格相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)而受熱捧。“小產(chǎn)權(quán)房”并非法律意義上的概念，而是描述在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的、未繳納土地出讓金等費(fèi)用的房產(chǎn)，其與大產(chǎn)權(quán)房最大的區(qū)別，是農(nóng)村集體建設(shè)用地沒(méi)有經(jīng)過(guò)地方政府征地出讓的程序，從而處于“非法狀態(tài)”。小產(chǎn)權(quán)房的法律地位問(wèn)題不解決，既無(wú)法讓農(nóng)民合法地獲得土地增值的收益，也無(wú)法保障購(gòu)房者的權(quán)益。

第三，地方政府通過(guò)土地抵押方式獲得了大量信貸資金和其他資金，導(dǎo)致地方債越滾越大。在房地產(chǎn)業(yè)繁榮時(shí)期，人們可能會(huì)選擇無(wú)視其中暗含著的風(fēng)險(xiǎn)，可一旦地價(jià)下降，土地抵押品價(jià)值降低，地方債務(wù)危機(jī)就可能會(huì)爆發(fā)，還有可能引發(fā)金融風(fēng)暴。更重要的是，基礎(chǔ)設(shè)施以及其他不動(dòng)產(chǎn)投資往往需要大量信貸，地價(jià)和房?jī)r(jià)上漲創(chuàng)造了大量信貸，從而倒逼貨幣被動(dòng)超發(fā)，現(xiàn)在中國(guó)的廣義貨幣（M2）已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)億元，這有可能會(huì)導(dǎo)致宏觀調(diào)控失靈。

正是現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端，所以，“383改革方案”提出的改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)第一個(gè)難題，方案建議：“在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)�！边@將從根本上打破地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷定價(jià)，有利于土地順暢進(jìn)入供應(yīng)市場(chǎng)，從而降低土地交易成本和地方政府的壟斷租金，解決地根不規(guī)則的松緊對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的外部沖擊，并減少因圈地和拆遷導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。

針對(duì)第二個(gè)難題，方案明確指出：“在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的"小產(chǎn)權(quán)房"，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題�！薄�383改革方案”直面了小產(chǎn)權(quán)房大量存在的現(xiàn)實(shí)。如果方案得到落實(shí)，將會(huì)緩解緊張的樓市供求關(guān)系，保護(hù)購(gòu)房者的產(chǎn)權(quán)。

針對(duì)第三個(gè)難題，方案提出要“減少貸款規(guī)模、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段，主要運(yùn)用貨幣、財(cái)稅等總量手段改善宏觀調(diào)控”。過(guò)去，對(duì)于貸款規(guī)模和土地指標(biāo)直接控制，金融機(jī)構(gòu)和地方政府往往利用各種辦法突破上述限制，導(dǎo)致宏觀調(diào)控失靈�！�383改革方案”提出將更多地采取貨幣政策和財(cái)稅政策以改善宏觀調(diào)控的效果，值得期待。例如，如果采取上調(diào)利率的辦法，將增加貸款成本，就有可能遏制地方債的大幅度膨脹，有利于控制貸款規(guī)模，從而限制貨幣被動(dòng)超發(fā)。

這樣，從功能上來(lái)說(shuō)，“383改革方案”可謂有破有立，破的是土地財(cái)政的“租費(fèi)”問(wèn)題，立起來(lái)的是稅收制度，實(shí)質(zhì)上是“以稅替租”。其一，方案建議：“加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍，盡快完善相關(guān)制度，一定過(guò)渡期后全面推開(kāi)，并明確為區(qū)縣級(jí)政府主體稅�！狈慨a(chǎn)稅是地方政府的主體稅，目的是替代土地出讓金，為地方提供一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，防止地方債風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)放大，并打破“土地—房?jī)r(jià)”上漲的惡性循環(huán)。其二，“率先對(duì)集體建設(shè)用地、儲(chǔ)備土地和囤積土地征收土地增值稅”。這將有效地?cái)U(kuò)張地方財(cái)政收入，從而減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。其三，“將土地稅收計(jì)征重點(diǎn)從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié)，實(shí)施從價(jià)計(jì)征”，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，該措施將會(huì)抬高土地持有成本，對(duì)于投機(jī)性需求有遏制功能。

“383改革方案”改變了此前調(diào)控土地市場(chǎng)、房產(chǎn)市場(chǎng)的思路，減少了行政干預(yù)房地產(chǎn)調(diào)控的手段，構(gòu)建了調(diào)控的長(zhǎng)效機(jī)制，將對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行節(jié)奏、周期、趨勢(shì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

東方早報(bào)

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怎么改都是政府的事