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標題: 厲以寧：城鎮(zhèn)化既是“發(fā)展轉型”又是“體制轉型” [打印本頁]
作者: wenwen 時間: 2013-3-4 15:55
標題: 厲以寧：城鎮(zhèn)化既是“發(fā)展轉型”又是“體制轉型”
中國改革堅定前行。改革的具體路徑將有何不同？如何實現中國社會的最大公約數？全國兩會期間，南方日報將推出“問道改革 大家智慧”系列高端訪談，一一專訪中國最有影響力的學者，旨在凝聚多方面、多層次意見，共同探討中國改革以及繼續(xù)推進改革等重大課題。  時代激流洶涌。作為學者，他們不僅從學理上觀察中國，相當多數學者還在實踐中影響著決策，悄然推動時代巨輪。我們期望，這組訪談不僅僅帶來觀點的碰撞，更激起我們每一個人堅定改革的信念。今日推出首篇，敬請垂注。
  今年“兩會”，“城鎮(zhèn)化”無疑是最受關注的話題之一。早在“兩會”前夕，民建中央副主席辜勝阻就對外公布，民建中央將把城鎮(zhèn)化改革問題作為今年“兩會”的重點提案提出。
  事實上，城鎮(zhèn)化提速的號角早在黨的十八大就已吹響。十八大報告全篇提及城鎮(zhèn)化多達7次，重要性可以從其兩次主要出現的位置上得出：第一次出現在全面建設小康社會經濟目標的相關章節(jié)中，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化成為全面建設小康社會的載體；第二次出現在經濟結構調整和發(fā)展方式轉變的相關章節(jié)中。從局限“區(qū)域協調發(fā)展”一隅，上升至全面建設小康社會載體，上升至實現經濟發(fā)展方式轉變的重點。
  去年12月18日召開的全國發(fā)展和改革工作會議再次提出：要著力提升城鎮(zhèn)化質量和水平，逐步實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋；要加快戶籍制度改革，完善土地管理制度，抓緊研究制定有序推進農業(yè)轉移人口市民化的政策措施。
  “城鎮(zhèn)化”這一被密集提起的概念，被外界視為即將上任的新一屆政府最重要的公共政策導向。
  中國城鎮(zhèn)化之路已走過30余年，期間經歷了從支持小城鎮(zhèn)到重點發(fā)展大城市、再到大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的路徑。常住城鎮(zhèn)人口占全國人口比例衡量的城鎮(zhèn)化率，從1978年的17.9%提高至2012年的52.57%。決策層同時看到了中國未來城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大發(fā)展?jié)摿Γ?012年農村居民人均純收入為7917元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24565元。
  來自國家發(fā)改委宏觀經濟研究院的一份調研報告顯示，城鎮(zhèn)化通過供給和需求兩方面來拉動經濟增長。拉動投資和消費是需求面，促進產業(yè)結構調整是供給面。
  以投資為例：該院測算目前城市每增加一個人，全國平均增加10萬元的公共設施投資，包括水電路氣暖房網，以及醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等。消費拉動亦然，農民轉為市民后，由于生活方式轉變，從自給、半自給狀態(tài)變成商品性狀態(tài)，在當前價格水平下，每個人可以增加1萬元的生活消費。
  此外還有利于產業(yè)結構調整。城鎮(zhèn)化有利于使一個國家的經濟結構從以第二產業(yè)為主轉向以第三產業(yè)為主。因為人口集聚能帶來服務業(yè)的需求增加，服務業(yè)就業(yè)人口將增加，服務業(yè)價值在產業(yè)結構中的比重將提高，這些都改變了產業(yè)結構。制造業(yè)結構轉型升級也離不開城鎮(zhèn)化，產業(yè)結構升級都是先在城市通過科研人員的集聚創(chuàng)新研發(fā)，然后通過平臺示范，再推廣傳遞到產業(yè)鏈條中的。
  新型城鎮(zhèn)化是未來中國經濟增長的重要動力，人們期待在“兩會”上看到其更明確的路徑。
  全國“兩會”前夕，全國政協委員、著名經濟學家厲以寧(如圖，受訪者提供)在北京接受了南方日報記者的專訪。話題從2012年已經實現52.57%的城鎮(zhèn)化率談起，厲以寧提出質疑：城鎮(zhèn)化水平按照常住城鎮(zhèn)人口比重來衡量，但52.57%即7.2億的城鎮(zhèn)人口中約有1.58億農民工沒有實際享受城鎮(zhèn)化制度安排。農民工進了城，但消費方式、生活方式沒有城鎮(zhèn)化，城市的基礎設施建設和公共服務供給政策并沒有把他們當城里人。
  人們期待的是推拉平衡間所形成的美好藍圖：城市資源集約利用，創(chuàng)造內需，刺激經濟增長；農業(yè)實現規(guī)�；\營，重振鄉(xiāng)村經濟，激發(fā)社區(qū)活力；均等的公共服務為城鄉(xiāng)居民提供公平的發(fā)展機會，使社會階層打破城鄉(xiāng)隔閡而充分、自由地流動。
  在厲以寧看來，要實現上述目標，必須要對背后的經濟體制進行調整，也就是我們說的改革。因此理解“新型城鎮(zhèn)化”，應該去理解其背后的深層次經濟體制改革，例如戶籍制度的改革、土地流轉制度的改革、服務行業(yè)管制的放開、收入分配制度的改革等。
  此外，與傳統“城鎮(zhèn)化”所不同，“新型城鎮(zhèn)化”不僅僅是城市人口的增加和城市面積的擴大，而是要在產業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等各方面都實現由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變�！靶滦统擎�(zhèn)化”是以城鄉(xiāng)統籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現共同富裕。
  談中國城鎮(zhèn)化
  傳統城市化模式不適合中國國情
  南方日報：官方數據顯示2012年中國城鎮(zhèn)化率為52.57%，對于提高城鎮(zhèn)化質量，你有哪些建言？
  厲以寧：統計口徑的不同，呈現出來的差異很大。城鎮(zhèn)化意味著城鄉(xiāng)公民權利的平等，其根本目的是為了人民的幸福，不能片面追求城鎮(zhèn)化率。我們需要通過城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)居民權利平等、社會保障一體化、公共服務到位。城鄉(xiāng)差別縮小了，未來的農民可以自己選擇居住在城鎮(zhèn)還是農村。
  但現有體制決定了52.57%即7.2億的城鎮(zhèn)人口中，有一部分沒有實際享受城鎮(zhèn)化制度安排，即約1.58億農民工。原因是中國至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農民工雖然已是城鎮(zhèn)常住人口，實現了地域轉移和職業(yè)轉換，但農民戶籍未變，身份仍是“農民”，不能同城市居民享受同等待遇，城市的基礎設施建設和公共服務供給政策并沒有把他們當城里人對待。
  我認為中國目前的城鎮(zhèn)化率還不到50%，所以城鎮(zhèn)化對于現階段的中國仍有意義，這反映了城鄉(xiāng)一體化程度的不足。
  南方日報：在你看來，中國合適的城鎮(zhèn)化率應是多少？
  厲以寧：從另一角度看，如果中國要達到西方發(fā)達國家的城市化率，即80%—90%以上的人口集中于城市，將意味著13億人口中至少有9億—10億人要進城，那么城市居住條件必定惡化，居民生活質量必定下降。即使城市會因人口的增加而新增不少服務業(yè)就業(yè)崗位，但就業(yè)機會依然滿足不了涌入城市的農民們的要求。所以說，傳統城市化模式是不適合中國國情的。
  傳統城市化是先進行工業(yè)化的發(fā)達市場國家的城市化模式。當時，城市化與工業(yè)化基本上是同步的，缺乏統籌安排，也沒有科學的城市規(guī)模概念，經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展并未被城市領導層所考慮，等到發(fā)現居民的生活質量下降等問題時，已為時過晚，要改變城市現狀已經不易。后起的工業(yè)化國家，即使認識到城市化的弊病并且想避免，但這需要大筆公共投資，往往力所不及。結果，無論在先工業(yè)化和先城市化的國家還是在后起的工業(yè)化國家中，都發(fā)生了所謂的“城市病”，即農村人口大量涌入城市，城市中出現了棚戶區(qū)或貧民窟，環(huán)境惡化、過分擁擠、失業(yè)激增、社會治安欠佳，以致出現了“反城市化”傾向，即窮人繼續(xù)涌入城市，富人紛紛遷離城市，搬到郊區(qū)甚至鄉(xiāng)村居住。
  南方日報：在你看來，中國城鎮(zhèn)化應做怎樣的路徑選擇？
  厲以寧：中國必須走適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，具體應包括三部分：其一是城市老城區(qū)改造，通過工廠外遷形成商業(yè)區(qū)、服務區(qū)；其二是工業(yè)新區(qū)，通過工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，將成為未來的新經濟增長點；其三是農村新社區(qū)，指靠近城鎮(zhèn)的農村社區(qū)建設，現在還都是叫社會主義新農村，它們不僅吸引了農民前來，更重要的是引導農民向城鎮(zhèn)化的路走，向城鄉(xiāng)一體化的目標走。
  同時，城鎮(zhèn)化不僅是個單純蓋樓的問題，它要園林化，要走循環(huán)經濟道路，要公共服務到位，還有社會保障一體化。這樣的話，農村新社區(qū)漸漸就成立了社區(qū)組織，村的機構就不要了，叫新社區(qū)。新社區(qū)一開始也可能叫農民新社區(qū)，但最后“農民”兩個字要取消的，因為城鄉(xiāng)社會保障都一體化了，戶籍制度將來由二元的變成一元的了，所以叫新社區(qū)就行了。這樣中國的城市就有一定的發(fā)展余地，就業(yè)問題也可以解決，居民可以務農務林，也可以從事養(yǎng)殖。不要用職業(yè)劃分，只要把身份取消，大家都是中華人民共和國的公民，就行了。
  談農民享有權
  應讓農民享有土地流轉價值溢出
  南方日報：農業(yè)人口轉化成城鎮(zhèn)人口的最大困難在哪里？
  厲以寧：有三個困難。通過在一些地方的調查，我發(fā)現第一個困難就是就業(yè)問題沒解決。要給他們安排就業(yè)崗位，實現有收入的就業(yè)，還需要突破農村土地從征用補償向可流轉交易轉變，讓他們有資本在城鎮(zhèn)創(chuàng)辦小微企業(yè)；或者全村搞一個行業(yè)，比方說全村改搞物流行業(yè)，這都可以。
  第二個困難就是公共服務一定要到位，從托兒所、幼兒園、小學一直到更高一點的學校，還有醫(yī)院、衛(wèi)生所，再加上其他的設施。但目前好多地方因財政困難都解決不了。
  第三個困難，就是生活習慣的問題。我到一些地方的新居民樓去考察，住戶反映：“好是好，就是天天爬樓，也沒電梯，我年紀大了腿走不動了�！薄安荒莛B(yǎng)雞，我家的小孩天天要吃雞蛋，雞都沒有�！边�有，過去在農村，鄰居相互串門很容易，現在一家一戶，周圍的人都不認識。但他們埋怨的也只是生活習慣問題，生活質量好轉，遷移還是受歡迎的。
  這三個問題還是可以解決的。最難解決的問題，就是農民感覺到，老房子的拆遷中他們沒有得到收入方面的好處。
  南方日報：該如何解決老房子的拆遷農民沒有得到好處這個問題？
  厲以寧：土地農轉非過程中的價值溢出主要給了地方政府和房地產開發(fā)公司，農民只得到非常少的一部分。比如說，只給了農民一套新房子，而老房子是跟農民的生產連在一起的，因此老房子的拆遷應該給農民一定的補助，但很多地方沒有去做。這主要是個政策制度設計的問題。所以，在政策制定上要聽取他們的意見，盡可能讓農村居民充分討論并享有價值溢出。
  南方日報：一個不可回避的問題是如何對待農民的土地。突破農村土地從征用補償向可流轉交易轉變，目前還有哪些障礙？
  厲以寧：重要的是推進關于土地確權的改革，賦予農民三權三證，即承包土地的使用權、宅基地的使用權、農民在宅基地上所蓋房屋的房產權，然后給三權發(fā)證。
  國家應保護農民土地不可侵犯，便于土地流轉。在農村金融發(fā)達的地區(qū)可以試行抵押貸款，這樣，農民擴大生產規(guī)模的錢有了，進城安家的錢也有了。反之，農村土地集體所有，承包地、宅基地不能抵押不能轉讓，連出租都很困難，農民沒有物質資本。除了名義上的集體所有權外，沒有任何意義。
  談制度改革
  收入分配應以初次分配為重點
  南方日報：戶籍制度改革該如何突破？
  厲以寧：中國的城鎮(zhèn)化是一個相當長的過程。在城鎮(zhèn)化推進過程中，開始時甚至較長時間內，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度還不能立即取消，城鄉(xiāng)居民的身份差別和權利不平等還會繼續(xù)存在，在這個階段，從中國實際情況出發(fā)，老城區(qū)和新城區(qū)都有常住的農村人口，農村新社區(qū)更不必說了，農民成為新社區(qū)居民中的絕大多數，甚至是全部。
  進入老城區(qū)和新城區(qū)的居民，隨著經濟的發(fā)展和經濟體制改革的深化，這些常住于新老城區(qū)的農民，遲早會轉變?yōu)橛谐鞘袘艨诘木用�，這是總的趨勢，誰也無法改變。至于在農村新社區(qū)居住和工作的農民，隨著新社區(qū)經濟的發(fā)展和公共服務設施的完善，特別是隨著城鄉(xiāng)社會保障一體化的進展，新社區(qū)中的農民遲早也會轉為城市戶口。
  在中國城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)二元戶籍制度一定會走向全國戶籍一元化。中國的城鎮(zhèn)化實際上恰恰體現了雙重轉型的特征。中國的雙重轉型是指：這種轉型既是“發(fā)展轉型”，又是“體制轉型”。“發(fā)展轉型”意味著由農業(yè)社會過渡到工業(yè)社會；“體制轉型”意味著由計劃經濟體制過渡到市場經濟體制。自1979年改革開放以來，這兩種轉型在中國是重疊的。所以中國的城鎮(zhèn)化完成之日，正是上述雙重轉型成功之時。破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度可能是雙重轉型中具有關鍵意義的一役。中國城鎮(zhèn)化唯有走適合國情的道路，才能實現城鄉(xiāng)居民無身份差距和權利平等的目標。
  南方日報：近些年城鄉(xiāng)收入差距有擴大的趨勢，對于如何解決城鄉(xiāng)差距不斷拉大的現實，你有哪些建言？
  厲以寧：收入分配制度改革應該以初次分配為重點。收入分配制度改革有兩種意見，一種意見以初次分配作為重點，另一種意見是以二次分配作為重點。我的意見是以初次分配為重點，二次分配也重要，但首先是初次分配。
  按照市場經濟規(guī)律下的情況，初次分配是以市場調節(jié)為基礎下的調節(jié)分配，但是在中國，由于各種原因，到現在還沒有形成市場經濟規(guī)律下的分配。為什么？因為中國的市場是不完善的。原因有很多，譬如歷史原因，包括各地區(qū)的經濟發(fā)展情況不同，各地區(qū)受到不同地區(qū)傳統文化的影響、習慣勢力大小，等等；在中國經濟生活中，行業(yè)壟斷因素嚴重阻礙了市場中公平競爭環(huán)境的形成；計劃經濟體制下對初次分配的工資級差、工資標準、工資的地區(qū)差別等都作了規(guī)定，到現在這一規(guī)定還依然保留了相當大的部分。
  所以，我建議市場要盡快健全完善起來，早日形成生產要素的供方、需求方公平競爭的環(huán)境，早日形成商品生產者之間公平競爭的環(huán)境，打破行業(yè)壟斷，消除所有制歧視，讓那些在計劃體制下形成的初次分配的規(guī)律、規(guī)則，包括工資標準、工資級差等要認真審查，該取消的取消、該修改的修改，以貫徹市場作為初次分配的基礎條件原則。
  同時，讓農民成為清晰的產權主體、明確的市場主體，讓土地的流轉在各個產權主體、市場主體之間有序地進行，制止土地使用中的尋租行為，保證農民有財產性收入。要鼓勵農民和低收入家庭的成員自行創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦小微企業(yè)，這樣更有助于社會舊有的環(huán)節(jié)，也可以使初次分配的情況得到好轉。
  中國要走與國情相適應的城鎮(zhèn)化道路，除重點在改革初次分配而外，也需要解決二次分配的問題，包括社會保障不平等、教育資源和土地資源配置不均衡等。
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